ARGUMENTOS A FAVOR DE LA
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL EN CONTRA DEL DECRETO QUE EXTINGUE EL ORGANISMO DESCENTRALIZADO
LUZ Y FUERZA DEL CENTRO.
Jaime Cárdenas
Primer argumento
respecto a la competencia y procedimientos de creación y extinción del
organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro. El artículo cuarto
transitorio de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, de la reforma
publicada el 27 de diciembre de 1989, estableció tres normas: a) La primera
para determinar que las empresas privadas concesionarias que prestaban en ese
entonces el servicio de energía eléctrica en el Distrito Federal y entidades
federativas limítrofes, continuarían en proceso de disolución y liquidación; b)
La segunda que ordena y autoriza al Ejecutivo Federal a disponer la creación de
un organismo descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, el
que tendría a su cargo la prestación del servicio de energía eléctrica, una vez
que concluya el proceso de liquidación de las empresas privadas; y, c) La
tercera que obliga al Ejecutivo a crear el organismo público descentralizado
con arreglo a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, en cuanto a su
estructura, organización y funciones. Además, el artículo tercero transitorio
del propio artículo cuarto transitorio mencionado, señaló: “El Ejecutivo
Federal dispondrá lo necesario para dar celeridad a los procedimientos de
liquidación de las citadas empresas, para que al concluirlos, se constituya el
organismo que se ordena crear”.
El artículo
cuarto transitorio de la reforma de 1989, se materializó hasta el Decreto del
ejecutivo publicado el 9 de febrero de 1994. A través de ese Decreto se creó el
organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro, mismo que de acuerdo a la
orden dada por el poder legislativo en 1989, determinó personalidad jurídica,
patrimonio propio y atribuciones y, se ajustó tanto a lo dispuesto por el
artículo cuarto transitorio de 1989 como a la Ley del Servicio Público de
Energía Eléctrica.
Lo anterior
quiere decir que la creación del organismo descentralizado Luz y Fuerza del
Centro en 1994, no la realizó el ejecutivo, en ejercicio de facultades o
competencias que a él le correspondieran “mutuo propio”, sino en virtud de la
orden que el legislativo estableció en el artículo cuarto transitorio de 1989
de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Esto significa, que la
creación del organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro en 1994, tiene
como fundamento legal y vida jurídica el artículo 4 transitorio de la Ley del
Servicio Público de Energía Eléctrica. No se trató de un acto discrecional del
ejecutivo realizado en ejercicio de atribuciones propias, si de un acto obligatorio,
reglado y ordenado por el poder legislativo.
Por tanto, el
Decreto de creación de Luz y Fuerza del Centro, al no haber sido un decreto
originario y exclusivo del Ejecutivo, sino derivado de la orden dada por el
poder legislativo, imponía en consecuencia que sólo un decreto nuevamente
legislativo dispusiera la extinción del organismo descentralizado Luz y Fuerza
del Centro, contrario a lo realizado por Calderón el 11 de octubre de 2009.
Argumento que tiene fundamento en el artículo 72, apartado F, de la
Constitución, mismo que señala que en la interpretación, reforma o derogación
de las leyes o decretos legislativos se deben observar los mismos trámites
establecidos para su formación y, en el último párrafo del artículo 15 de la
Ley de las Entidades Paraestatales que dispone: “En la extinción de los
organismos descentralizados deberán observarse las mismas formalidades
establecidas para su creación, debiendo la Ley o Decreto respectivo fijar la
forma y términos de su extinción y liquidación”.
Para la
extinción de Luz y Fuerza del Centro debió seguirse el camino inverso al de su
creación: a) derogación del artículo cuarto transitorio; b) abrogación del
Decreto presidencial de 1994 y, c) mediante orden previa del Congreso decreto
del ejecutivo de extinción de Luz y Fuerza del Centro.
El Decreto de
Extinción de Luz y Fuerza del Centro publicado el 11 de octubre de 2009 está en
colisión con el principio de subordinación de la norma secundaria a la ley,
prescrito en el artículo 89, fracción I, de la Constitución, porque sin orden y
norma del poder legislativo, el ejecutivo realizó actos jurídicos que no son de
su competencia propia y exclusiva.
Segundo
argumento respecto a la naturaleza jurídica del decreto de extinción de Luz y
Fuerza del Centro.
La naturaleza
jurídica del Decreto de extinción de Luz y Fuerza del Centro, publicado el 11
de octubre de 2009 en el Diario Oficial de la Federación, no es solamente la de
un acto administrativo particular y concreto como algunos podrían suponer.
Como, bien ha definido la teoría del Derecho, los actos jurídicos pueden ser:
generales (universalidad respecto al destinatario que regulan) y abstractos
(universales respecto a las conductas que regulan); generales y concretos
(cuando son universales respecto a los sujetos pero regulan u ordenan sólo una
conducta de esos sujetos o una acción tipo de los mismos); particulares y
abstractos (cuando regulan a una persona jurídica pero sobre ella se refieren a
diversas conductas); y, particulares y concretos cuando aluden a una persona
respecto a una particular conducta u orden1.
El Decreto de
extinción de Luz y Fuerza del Centro, se refiere ciertamente a una persona
moral, a un organismo descentralizado, sin embargo, implica un decreto
derogatorio que pretende eliminar del orden jurídico competencias abstractas
que a él le correspondían como organismo descentralizado previstas en las
normas de creación del mismo. La norma que crea organismos descentralizados es
particular y abstracta, porque se refiere a una persona moral pero regula sobre
ella diversas conductas. Lo mismo ocurre con la norma de extinción de un
organismo descentralizado, que extingue a una persona moral pero con ella las
competencias y atribuciones diversas que ejercía. Por tanto, el decreto de
extinción no es un acto administrativo, que contenga exclusivamente normas
particulares y concretas.
Además el
decreto de extinción no puede ser un acto administrativo particular y concreto,
porque ello significaría en términos kelsenianos2, que con él se agota la
producción normativa, que con él ya no se autoriza la producción de nuevas
normas ni se autoriza a otras autoridades la realización de diversas conductas.
Tan no lo es, que por ejemplo, el artículo tercero del Decreto de extinción de
Luz y Fuerza del Centro, autoriza la creación de nuevas normas a la Secretaría
de Energía cuando determina que ésta “…señalará las bases para llevar a cabo la
liquidación derivada de la extinción de Luz y Fuerza del Centro, las cuales
deberán considerar la eficiencia, eficacia y transparencia en todo momento del
proceso de liquidación, así como la adecuada protección del interés público”.
Producción normativa que la Secretaría de Energía realizó el 11 de octubre de
2009 emitiendo las respectivas bases.
En todo caso, se
trata de un acto formalmente administrativo pero materialmente legislativo, en
tanto que derogó competencias abstractas del organismo descentralizado Luz y
Fuerza del Centro. Tal derogación se revistió de un acto formalmente
administrativo. Sin embargo, se trata de un acto inválido jurídicamente por
tres razones: 1) Porque no fue emitido por el poder competente; 2) Porque no se
siguió el procedimiento previsto jurídicamente; y, 3) Porque se aprobó en
contra de disposiciones constitucionales.
Si un acto del
ejecutivo fuese dictado fuera de las atribuciones que han sido otorgadas a la
autoridad emisora, es decir por el constituyente y dentro de la propia
Constitución, el mismo está viciado de inconstitucionalidad y es violatorio de
garantías.
Tercer argumento
respecto de por qué es el poder legislativo el que tiene competencia para crear
y extinguir un organismo descentralizado que tiene por objeto la energía
eléctrica y no el ejecutivo.
Las razones de
por qué el legislativo es el facultado para extinguir Luz y Fuerza del Centro,
devienen del carácter estratégico de la industria eléctrica. De acuerdo al
cuarto párrafo del artículo 28 de la Constitución, las actividades, entre
otras, relacionadas con la energía eléctrica son estratégicas, esto es,
exclusivas del Estado, no constituyen monopolio y, sólo pueden estar previstas
en la Constitución o en las leyes que expida el Congreso. Además, como señala
el párrafo décimo primero de esa disposición constitucional: “La sujeción a
regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y
sólo podrá llevarse a cabo mediante la ley”. Es decir, todo lo vinculado a
regímenes de servicio público, exclusivamente puede estar normado en la
Constitución y en la ley, y no en decretos del ejecutivo sin intervención del
poder legislativo.
La electricidad
no es una actividad prioritaria en las que constitucionalmente concurre el
sector privado y el social con el Estado, tal como se desprende del cuarto
párrafo del artículo 28 constitucional y, tampoco es una actividad sujeta al
libre mercado y participación de los particulares. Es una de las pocas
actividades previstas en la Constitución de las que jurídicamente sólo puede
ocuparse el Estado a través de organismos del sector público, como lo indica el
párrafo cuarto del artículo 25 de la Constitución.
Su carácter
estratégico, a su vez se fundamenta en el párrafo sexto del artículo 27 de la
Constitución que indica en su parte conducente: “…Corresponde exclusivamente a
la Nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía
eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta
materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará
los bienes y recursos naturales que se requieren para dichos fines”.
La decisión para
crear o extinguir un organismo descentralizado que tiene entre sus fines la
prestación del servicio público de la energía eléctrica no pude ser del
ejecutivo sin que medie autorización u orden del Congreso, pues se trata de una
de las funciones económicas fundamentales del Estado, sobre las que el
ejecutivo, como dice el párrafo cuarto del artículo 25 constitucional, sólo
tiene competencias sobre el control y la propiedad de dichos organismos.
Por eso, cuando el
ejecutivo en 1994, creó Luz y Fuerza del Centro lo hizo por orden del Congreso,
no podía hacerlo por sí mismo y en ejercicio de sus propias facultades.
Este punto de
vista se robustece con lo establecido por el artículo 73 fracción X de la
Constitución, el que determina dentro de las competencias del Congreso la de
legislar en materia de energía eléctrica. El ejecutivo no pude dictar normas
particulares y abstractas para crear o extinguir un organismo descentralizado
vinculado a la energía eléctrica. Si indebidamente lo realiza, al tener que ver
con la personalidad jurídica, patrimonio y atribuciones de un organismo
descentralizado que tiene por propósito una actividad estratégica del Estado,
interferiría en ámbitos de competencia que le corresponden al poder
legislativo.
La Ley de las
Entidades Paraestatales no precisa en qué casos los organismos descentralizados
se crean por ley o decreto del ejecutivo. Una interpretación sistemática del
ordenamiento constitucional y secundario, nos lleva a concluir, que cuando se
trata de actividades fundamentales para el Estado como son las estratégicas, la
facultad es del poder legislativo. Por eso, todos los organismos
descentralizados que existen en el país y que tienen que ver con actividades
estratégicas han sido creados y extinguidos por Ley (Ley de Petróleos
Mexicanos, Ley de la Comisión Federal de Electricidad, etcétera). Los
organismos descentralizados fundamentales, los que tienen que ver con áreas
estratégicas, según se desprende del artículo 14 de la Ley de las Entidades
Paraestatales en su facción I, no pueden ser creados o extinguidos por decreto
del ejecutivo. Por ejemplo, en Petróleos Mexicanos, sólo los organismos
subsidiarios y filiales pueden ser materia de decreto en su creación o
extinción, pero no el propio organismo descentralizado que sólo puede crearse o
extinguirse por ley, según se colige del párrafo cuarto del artículo 3 de la
Ley de las Entidades Paraestatales. En este caso, la extinción del organismo
descentralizado Luz y Fuerza del Centro, que realiza actividades estratégicas y
exclusivas del Estado y, en donde el Congreso de acuerdo al artículo 73
fracción X de la Constitución tiene facultades para legislar en la materia de
electricidad, sólo puede y debe extinguirse por orden del poder legislativo.
Por su parte, el
artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
determina que: “La Administración Pública Federal será centralizada y
paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá
los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de
las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las
entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su
operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades
paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de
Estado”.
De acuerdo con
la norma constitucional transcrita, es el Congreso de la Unión, quien tiene la
facultad para distribuir los negocios del orden administrativo de la Federación
y, el ejecutivo federal, según esa disposición, sólo tiene competencias para
intervenir en la operación de las entidades paraestatales, pero no para
determinar su creación o su extinción.
No puede dejar
de advertirse que el ejecutivo no tiene facultades legislativas, salvo lo que
determina el artículo 49 de la Constitución cuando alude a las facultades
extraordinarias derivadas de la suspensión de garantías individuales según lo
prevé el artículo 29 de la ley fundamental, así como el caso del segundo
párrafo del artículo 131 de la Carta Magna.
Por otra parte,
el artículo 93 de la Constitución determina que los Secretarios del despacho,
están obligados a rendir cuentas sobre el estado que guarden sus respectivos
ramos. También establece esa norma, que las Cámaras pueden -convocar a los
Secretarios de Estado y a los administradores de las entidades paraestatales
para que informen sobre la situación de las dependencias y entidades bajo su
responsabilidad. Igualmente, las Cámaras pueden integrar comisiones de
investigación sobre e! funcionamiento de los organismos descentralizados y empresas
de participación estatal mayoritaria. Lo anterior quiere decir, que el Congreso
de la Unión tiene facultades de control, vigilancia y fiscalización sobre el
ejecutivo, que no pueden ser soslayadas.
En general, la
doctrina jurídica de nuestro país sostiene que la creación de organismos
descentralizados por Decreto del Ejecutivo es inconstitucional, sobre todo,
cuando a través de esos decretos se les otorga personalidad jurídica propia,
patrimonio y competencias, pues para ello, es necesario una Ley en sentido
formal y material, esto es, emanada del Congreso de la Unión. Así lo sostuvo el
maestro Acosta Romero en su obra Teoría General del Derecho Administrativo3, y
lo aduce Fauzi Hamdan Amad en su “Análisis de la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales”4, entre otros autores.
Cuarto argumento
relacionado con la programación, promoción, concertación y ejecución de
acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que
tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios
social y nacionalmente necesarios.
El artículo 73
fracción XXIX-E de la Constitución señala que el Congreso tiene facultad: “Para
expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de
acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que
tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios
social y nacionalmente necesarios”. El servicio público de electricidad, es un
servicio social, nacionalmente necesario, que tiene que ver con el abasto de
ese recurso, porque de acuerdo al párrafo sexto del artículo 27 de la
Constitución, corresponde exclusivamente a la Nación, generar, conducir,
transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica para la prestación del
servicio público y, en esta materia, no se otorgarán concesiones a los
particulares y, la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se
requieran para dichos fines.
A partir de lo
contemplado en el artículo 73 fracción XXIX-E de la Constitución, queda claro
que las facultades para normar, regular y legislar la programación, promoción,
concertación y ejecución de acciones de orden económico, que tienen relación
con el abasto de energía eléctrica, con su producción suficiente y oportuna,
con la determinación de su necesidad y su carácter social, son del Congreso de
la Unión y no del ejecutivo. Éste al aprobar y promulgar el Decreto por el que
se extingue el organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro, está normando
acciones de orden económico que tienen que ver con un servicio público, social
y nacionalmente necesario, como es el de energía eléctrica en el centro del
país. No se puede argüir, que el Decreto que extingue el organismo
descentralizado Luz y Fuerza del Centro, es un acto de pura ejecución, pues la
regulación que en el mismo se establece, tiene vinculación con un organismo
descentralizado, pero también con derechos colectivos e individuales de
trabajadores y de acreedores y, lo más importante con el servicio público de
energía eléctrica y con los derechos de la Nación y sus integrantes, que son
los propietarios de la energía eléctrica y los consumidores de la misma. Por
tanto, la atribución para normar o regular, en cualquier sentido, incluyendo
las bases de creación y extinción de las paraestatales que se ocupan del
servicio de energía eléctrica, es competencia exclusiva del Congreso de la
Unión.
Quinto argumento
relacionado con la facultad prevista en la fracción XI del artículo 73 de la
Constitución.
El artículo 73
fracción XI de la Constitución dispone que es facultad del Congreso: “…crear y
suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus
dotaciones”.
Esa facultad se
relaciona con lo previsto en los artículos 74 fracción IV, 75, 126 y 127 de la
Constitución que determinan que sólo en los presupuestos del Estado o en ley
posterior pueden establecerse las retribuciones de los servidores públicos
previstos en ley. Un empleo o encargo determinado en ley sólo puede ser
suprimido en otra ley y, sus dotaciones o retribuciones deben estar previstas
en el Presupuesto de Egresos o en ley posterior.
El ejecutivo al
extinguir el organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro, extingue
empleos previstos en Ley en contravención al artículo 73 fracción XI de la Constitución,
tal como ocurre con el cargo de Director General del organismo, el cual tiene
las facultades que le otorga el artículo 59 de la Ley de las Entidades
Paraestatales y, las que enumera el artículo 7 del Decreto de creación del
organismo Luz y Fuerza del Centro, publicado el 9 de febrero de 1994.
Sexto argumento
que se refiere a la violación del artículo 26 de la Constitución en materia de
planeación democrática.
En el artículo
26 de la Constitución se establece el sistema de planeación democrática del
desarrollo nacional, que tiene como eje de articulación el Plan Nacional de
Desarrollo. Éste está normado en los artículos 5, 7, 22 y 31 de la Ley de
Planeación, bajo las reglas siguientes: 1) E! Poder Legislativo formulará las
observaciones que estime pertinentes durante la ejecución, revisión y
adecuación del Plan; 2) Al enviar a la Cámara de Diputados las iniciativas de
leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto de egresos, el Presidente de
la República informará del contenido general de dichas iniciativas y proyectos
y su relación con los programas anuales que deberán elaborarse para la
ejecución del Plan; 3) En el Plan se indicarán los programas sectoriales,
institucionales, regionales y especiales que deberán ser elaborados a fin de
alcanzar los objetivos y metas de la planeación democrática del desarrollo; y,
4) Las adecuaciones al Plan y los programas sectoriales serán publicados en el
Diario Oficial de la Federación.
En el caso
concreto, al extinguirse el Decreto de Luz y Fuerza del Centro se afectaron el
sistema de planeación democrática del desarrollo, el Plan Nacional de
Desarrollo, el Programa Sectorial de Energía y el Programa institucional del organismo
ahora en extinción. Las modificaciones que sufrieron el Plan Nacional de
Desarrollo y el Programa Sectorial de Energía, con la extinción del organismo
descentralizado Luz y Fuerza del Centro, debieron ser revisadas por el Congreso
de la Unión. Tales modificaciones a su vez, debieron ser publicadas en el
Diario Oficial de la Federación. Sin embargo, nada de lo anterior tuvo lugar en
el caso concreto.
Séptimo
argumento relacionado con las atribuciones de la Cámara de Diputados en materia
de presupuesto.
El organismo
descentralizado Luz y Fuerza del centro está sujeto al control presupuestal de
la Cámara de Diputados en los términos de los artículos 74 y 126 de la
Constitución. La emisión del decreto del ejecutivo de extinción (publicado el
11 de octubre de 2009), trastoca el contenido sustantivo del Presupuesto de
Egresos vigente en el año 2009 e igualmente altera la estructura
programática-presupuestal derivada del mismo. Lo anterior significa que antes
de la promulgación del Decreto, el ejecutivo debió dar a la representación
nacional la intervención que constitucionalmente le correspondía en materia
presupuestal.
Igualmente, para
indemnizar a los trabajadores y disponer de más de 20 mil millones de pesos
para ese efecto, según se fundamenta en los artículos cuarto y quinto del
decreto de extinción, el ejecutivo debió solicitar la autorización de la Cámara
de Diputados y en su defecto del Congreso, pues no puede hacerse pago alguno
que no esté previsto expresamente en el presupuesto o en ley posterior.
Octavo argumento
vinculado con los derechos de los trabajadores, con las garantías de audiencia,
de defensa, legalidad y de debido proceso.
El decreto de
extinción conculca los derechos de los trabajadores porque con esa dispositivo,
se transgrede el contenido normativo del artículo 5 de la Constitución que
consagra y tutela el derecho al trabajo, derecho que determina que nadie puede
ser privado del producto de su trabajo sino por resolución judicial y, que el
ejercicio de la libertad de trabajo sólo puede vedarse por determinación
judicial.
Igualmente, el
decreto de extinción conculca los derechos de audiencia, defensa y debido
proceso legal, pues las relaciones de trabajo se dieron por terminadas en
virtud de un Decreto de extinción, en donde los trabajadores no tuvieron
derecho de audiencia, de defensa ni oportunidad para ventilar sus derechos ante
autoridad competente y mediante un procedimiento previsto en la ley que fundara
y motivara la causa legal del mismo. Lo anterior es claramente violatorio de
los artículos 1, 5, 9, 14, 16, 17 y 123 de la Constitución.
El decreto de
extinción del organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro da por
terminadas las relaciones individuales y colectivas de trabajo establecidas en
el contrato colectivo de trabajo celebrado entre el Sindicato Mexicano de
Electricistas y Luz y Fuerza del Centro, sin haber seguido los procedimientos
que regulan los conflictos colectivos de naturaleza económica previstos en el
artículo 900 y siguientes de la Ley Federal del Trabajo y, sin que las
autoridades competentes conocieran de los mismos y resolvieran en consecuencia,
violando con ello, los artículos 9 y el 123 apartado A fracciones XVI, XVII,
XVIII, XX y XXII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La causa de la
extinción del organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro es la
incosteabilidad de la empresa, según lo expresa la exposición de motivos del
Decreto publicado el 11 de octubre de 2009. Dicha incosteabilidad se considera
imputable a las prestaciones de los trabajadores y se funda en diagnósticos y
estudios de la Secretaría de Energía. Sin embargo, esos estudios y diagnósticos
no se hicieron del conocimiento de los trabajadores, se consideraron
información reservada impidiendo a los trabajadores su derecho de defensa.
Según el artículo 434 fracción II de la Ley Federal del Trabajo, es causa de
terminación de las relaciones de trabajo la incosteabilidad de la explotación
y, de acuerdo al artículo 435 fracción III de la Ley Federal del Trabajo, el
patrón, es decir la empresa, previamente a la terminación, deberá obtener la
autorización de la Junta de Conciliación y Arbitraje, de conformidad con las
disposiciones para conflictos colectivos de naturaleza económica. En el caso concreto,
se transgreden derechos laborales, pues las autoridades competentes no se
pronunciaron sobre la terminación individual y colectiva de las relaciones de
trabajo, no se dio a los trabajadores derecho de defensa y audiencia y, no se
ventiló el procedimiento que determina la ley para esos efectos.
Además, se
violenta el artículo 133 de la Constitución, pues los convenios 87, 98, 102 y
105 de la Organización Internacional del Trabajo, suscritos y ratificados por
el Estado mexicano, establecen garantías de seguridad y legalidad jurídicas
para los trabajadores, tanto en la protección de sus derechos individuales como
colectivos. Dichas garantías, tanto a nivel individual como colectivo se
trastocaron con la emisión del Decreto que extingue Luz y Fuerza del Centro. De
esta suerte se privó a los electricistas de los derechos al trabajo digno y
socialmente útil, libertad sindical, derecho al empleo y a la estabilidad en el
mismo, sindicación, huelga y contratación colectiva, sin cumplir ninguna de las
formalidades del debido proceso.
Noveno argumento
relacionado con la suspensión inconstitucional de garantías.
Por la vía de
los hechos, el titular del ejecutivo federal y su gabinete, en violación de los
artículos 29 y 129 de la Constitución de los Estados Unidos, ordenaron tomar
por fuerza pública y militar las instalaciones de Luz y Fuerza del Centro, a
las 23:00 horas, del sábado 10 de octubre de 2009, día inhábil, por medio de la
policía federal y elementos encubiertos del ejército mexicano, tal como dieron
cuenta los medios de comunicación electrónicos e impresos. Obligaron a los
trabajadores que ahí se encontraban a abandonar sus puestos de trabajo y
colocaron en su lugar a trabajadores de la Compañía Federal de Electricidad. Lo
anterior lo realizaron sin que el Decreto de Extinción estuviese aún publicado,
sin que hubiese entrado en vigor, sin orden de autoridad competente que fundara
y motivara la causa del procedimiento o, que justificara la suspensión de
garantía alguna. De facto, la policía federal y elementos militares actuaron
anticonstitucionalmente. En el caso de los militares, éstos actuaron en tiempo
de paz fuera de los extremos previstos en el artículo 129 de la Constitución.
Décimo argumento
vinculado al derecho de asociación.
El Decreto de
extinción viola el artículo 9 de la Constitución que garantiza el derecho de
asociación, en tanto que los agremiados del Sindicato Mexicano de
Electricistas, a consecuencia del decreto perdieron la fuente de empleo a la
que tenían derecho y, con ello, el derecho a mantener la vigencia plena de su sindicato.
Además, han sido culpados en el Decreto de la ineficiencia operativa y
financiera del organismo descentralizado, cuando jurídicamente la
administración del organismo recae en la dirección del mismo, en la Junta de
Gobierno de Luz y Fuerza del Centro y en la Secretaría de Energía, según se
desprende del Decreto de creación del citado organismo. Luego entonces, la
conducción financiera y administrativa del organismo, no estaba en manos de los
trabajadores y a ellos no les es imputable la incosteabilidad de la empresa
pública, como lo hace creer el diagnóstico de la Secretaría de Energía y el
propio Decreto de extinción.
El despido de 66
mil, entre trabajadores activos y jubilados, en virtud de un Decreto
inconstitucional de extinción del organismo en el que laboraban, constituye un
atropello a los derechos laborales de los trabajadores, los que están
consagrados en el apartado A del artículo 123 de la Constitución. Sobre todo,
cuando se critican y se establecen como fundamentos en el Decreto de extinción,
los logros del contrato colectivo entre el sindicato y el organismo
descentralizado, que son la consecuencia del orden jurídico laboral vigente,
mismo que hasta ahora es de carácter social en el Derecho mexicano.
Décimo primer
argumento relacionado con el objeto de una controversia constitucional.
A diferencia de
lo que tradicionalmente se supone, las controversias constitucionales no solo
atienden a cuestiones vinculadas a los conflictos competenciales entre
autoridades legitimadas por el artículo 105 fracción I de la Constitución. Por
medio de la controversia constitucional, es posible reclamar el control de la
regularidad constitucional y, por ende, el examen de todo tipo de violaciones
constitucionales. En ese sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
bajo el rubro: “Controversia constitucional. El control de la regularidad
constitucional a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, autoriza
el examen de todo tipo de violaciones a la Constitución Federal” (tesis jurisprudencial
98/1999, siete de septiembre de 1999) ha establecido jurisprudencia que le
permite a través de la figura de la controversia constitucional conocer de
cualquier acto contrario a la norma fundamental y no sólo los que tienen
relación con las diferencias por competencias entre poderes y órganos del
Estado.
Décimo segundo
argumento sobre las violaciones a los derechos humanos a la integridad, a la
dignidad, al trabajo y a la seguridad social por la expedición del Decreto de
extinción.
El Decreto de extinción
transgrede la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales y, la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, pues se violentan los derechos humanos a la integridad, a la
dignidad, al trabajo y a la seguridad social. La violación de derechos humanos
previstos en tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano da
lugar a violaciones a la Constitución, pues de acuerdo al artículo 133 de la
norma fundamental, los tratados forman parte de la Ley Suprema de la Unión y
obligan a todas las autoridades del Estado y, conforme al artículo 26 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, ratificada por nuestro
país en 1974, los Estados incurren en responsabilidad internacional cuando no
acatan los tratados, aunque su orden interno, aún sea el constitucional
disponga otra cosa5.
Décimo tercer
argumento relacionado con el desvío de poder.
Según el
artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, los principios
de publicidad y la buena fe deben regir cualquier actuación administrativa. Por
la manera en que se han dado los acontecimientos, antes, durante y, después de
la publicación del Decreto de extinción, parece que el propósito gubernamental
de extinguir el organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro tiene que
ver, más que con la eliminación del organismo con la eliminación de Sindicato
Mexicano de Electricistas, organización sindical que se ha distinguido por su
carácter opositor y reivindicativo de un modelo económico alternativo diferente
al neoliberal. El artículo 3, fracción III de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, contempla la figura del desvío de poder, al indicar que el acto
administrativo debe cumplir con finalidades de interés público sin que puedan
perseguirse otros fines. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el
caso “Baena Ricardo y otros. Panamá”6, determinó que la destitución de numerosos
servidores públicos que habían participado en una movilización organizada por
la Coordinadora de Sindicatos de Empresas Estatales carecía de validez jurídica
porque lo que pretendía en realidad el gobierno de Panamá era coartar la
libertad de asociación sindical reconocida en el artículo 16 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y prevista igualmente en los Convenios 87 y 98
de la Organización Internacional del Trabajo.
Décimo cuarto
argumento sobre el derecho humano al proyecto de vida y al mínimo vital.
El Decreto de
extinción modifica la existencia presente y futura de los trabajadores y sus
familias. Tal situación violenta el “derecho humano al proyecto de vida” sobre
el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Loayza Tamayo.
Perú”7, señaló que el derecho humano al proyecto de vida se asocia al concepto
de realización personal, que a su vez se sustenta en las opciones que el sujeto
puede tener para conducir su vida y alcanzar el destino que se propone y, que
esas opciones poseen, en sí mismas, un alto valor existencial. Su cancelación o
menoscabo implican la reducción objetiva de la libertad y la pérdida de un
valor que no es ajeno a esa Corte.
En cuanto, al
derecho al mínimo vital, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el
amparo en revisión 1780/2006, de 31 de enero de 2007, dijo que el derecho al
mínimo vital coincide con “…las competencias, condiciones básicas y
prestaciones sociales necesarias para que la persona pueda llevar una vida
libre del temor y de las cargas de la miseria, de tal manera que el objeto del
derecho al mínimo vital abarca todas las medidas positivas o negativas
imprescindibles para evitar que la persona sea vea inconstitucionalmente
reducida a su valor intrínseco como ser humano por no contar con las
condiciones materiales que le permitan llevar una existencia digna. Así, este
derecho busca garantizar que la persona -centro del ordenamiento jurídico- no
se convierta en instrumento de otros fines, objetivos, propósitos, bienes o intereses,
por importantes o valiosos que ellos sean”8.
Décimo quinto
argumento vinculado al derecho humano a la verdad.
La Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Ivcher Bronstein. Perú”9, señaló
que las personas y la colectividad tienen derecho a conocer la verdad sobre los
acontecimientos que les atañen o les preocupan. Tanto los trabajadores del
Sindicato Mexicano de Electricistas y sus familias, como la sociedad, tienen
derecho a saber la verdad histórica de los hechos que motivaron la toma
violenta de las instalaciones del organismo descentralizado Luz y Fuerza del
Centro y la extinción del mismo. El derecho humano a la verdad está en
entredicho porque en la exposición de motivos del Decreto se alude a que una de
las causas de la extinción del organismo reside en la quiebra técnica e
incosteabilidad de esa empresa pública, situación que se conocía desde la
recomendación de la Auditoría Superior de la Federación practicada a la cuenta
pública de 2006. Esa situación intentó ser superada mediante la celebración de
un Convenio de Productividad, firmado el 16 de marzo de 2008, entre la empresa
y el Sindicato y avalado por el gobierno federal. Sin embargo, después de más
de un año, en donde ya se habían reconocido por la empresa y por el gobierno,
los avances en dicho convenio en más del 90%, el ejecutivo decidió extinguirla
sin previo aviso a los trabajadores, al Congreso o a la sociedad.
1 BOBBIO,
Norberto, Teoría General del Derecho. Madrid, Editorial Debate, 1992, pp.
141-146.
2 KELSEN, Hans,
Teoría pura del Derecho. México, UNAM, 1981, 201-284.
3 ACOSTA ROMERO,
Miguel, Teoría General del Derecho Administrativo. México, Editorial Porrúa,
1983, pp. 216-217.
4 FAUZI HAMDAN,
Amad, “Análisis de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales”, Revista de
Investigaciones Jurídicas, No. 10, México, Escuela Libre de Derecho, 1986, pp.
189-190.
5 BRAGE
CAMAZANO, Joaquín, “El control abstracto de constitucionalidad de las leyes en
México”, en Derecho. Procesal Constitucional, México, Porrúa, 2001, p. 320.
6 GARCÍA
RAMÍREZ, Sergio (coordinador), La jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. México, UNAM, volumen II, 2006, pp. 420-450.
7 GARCÍA
RAMÍREZ, Sergio (coordinador), La jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. México, UNAM, volumen I, 2006, pp. 172-225.
8 Amparo en
revisión 1780/2006. Lempira Ornar Sánchez Vizuet. 31 de enero de 2007. Cinco
votos. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Juan Carlos Roa Jacobo.
9 GARCÍA
RAMÍREZ, Sergio, La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos. México, UNAM, volumen I, 2006, pp. 721-765.
